"Certaines matières subissent une « réformite » permanente", estime N. Molfessis

Dans un rapport, le Club des juristes propose des solutions pour lever l’insécurité juridique qui émane de la procédure législative, du travail de la Cour de cassation, ou des droits fiscal et social. Le but ? Relancer l’initiative économique !

Votre rapport formule soixante-trois propositions pour assurer la sécurité juridique et l’initiative économique. Est-ce le bon moment pour relancer le débat ?

Cela fait une vingtaine d’années que l’insécurité juridique est dénoncée en France, tant par des études que par les pouvoirs publics eux-mêmes. Or, de façon beaucoup plus récente, suite à la crise, les opérateurs économiques on pris la mesure du coût de l’insécurité juridique qui est un frein à l’initiative économique. Aujourd’hui, nous lançons donc le pari que les pouvoirs publics acceptent enfin de remédier à la question. Tout d’abord, parce qu’ils sont en quête de compétitivité. De plus, des initiatives parlementaires et gouvernementales récentes en sont l’exemple - telle la mission parlementaire sur la simplification législative ou l’exercice de simplification dirigé par Thierry Mandon, secrétaire d’État à la réforme de l’État et à la Simplification - lancées depuis 2013. La période est favorable à nos propositions.

Selon l’une de vos propositions, il faut « préférer des réformes globales aux toilettages à répétition ». Comment procéder ?

Sur certaines matières, des retouches ponctuelles sont sans cesse menées. Elles subissent ainsi une « réformite permanente ». C’est vrai en fiscalité, en droit du travail, des sociétés - des réformes quasi annuelles ont lieu sur la question des franchissements de seuils, souligne le rapport - en droit de la construction ou de l’urbanisme, par exemple. S’il est impossible de demander au législateur d’arrêter de légiférer, l’obliger à procéder à des réformes d’ampleur, en prenant à bras-le-corps une problématique pour la remettre entièrement à plat, nous paraît justifié. Ceci apporterait de la cohérence et de la rationalité.

Le projet de loi Macron est-il un bon exemple d’une mauvaise manière de procéder ?

Pas nécessairement. Néanmoins, ce projet, et le recours pour la seconde fois au 49-3, prouve la difficulté d’opérer une réforme en France. Les rigidités manifestées, les interventions des lobbies ont contraint le gouvernement à rechercher le compromis, et à défaire ce que la volonté politique aurait pu vouloir mener. Il faut maîtriser et encadrer le rôle des lobbies dans un processus transparent, clair et régulé, ce qui n’est pas du tout le cas en France.

Vous formulez des propositions afin que soient développées les études d’impact en amont d’un projet ou d’une proposition de loi. Pourquoi ?

Par une meilleure méthodologie, l’élaboration de la norme peut être améliorée. Les pouvoirs publics, exécutif comme législatif, doivent avoir une approche plus vertueuse de l’élaboration de la norme.

Ainsi, nous formulons toute une série de propositions sur la manière d’élaborer les textes. Notamment sur les études d’impact : elles doivent être généralisées, améliorées et devenir incontournables. Car elles assurent l’utilité, le coût et la bonne réception d’une réforme. Elles ne peuvent être traitées par-dessus la jambe, comme il en est le cas dans un nombre trop important de textes aujourd’hui. L’étude d’impact du projet de loi Macron a été très insuffisante, par exemple. Les propositions de loi, quant à elles, ne devraient plus en faire l’économie. Et le recours à certains intervenants extérieurs pourrait en améliorer la pertinence - [tels le CESE, l’Insee, les laboratoires universitaires ou les Think Tanks, identifie le rapport, ndrl].

Vous proposez même de réduire le nombre d’amendements débattus au Parlement et que le gouvernement n’en dépose plus sur ses projets de loi…

Les amendements sont une source de blocage incontestable du processus législatif. L’actualité nous le démontre avec la remise en cause de la loi Evin dans le cadre du projet de loi Macron. Dans n’importe quel texte viennent s’infiltrer des amendements dont on ne connaît l’origine : sont-ils parlementaires ou masquent-ils une volonté du gouvernement ? D’autres, essentiels, sont aussi déposés par le gouvernement dans ses propres projets de loi, sans étude d’impact et sans l’aval du Conseil d’État. Ce que nous souhaitons effectivement voir disparaître. Car si le gouvernement s’assure en amont, par le biais d’une étude d’impact, que son projet a un fondement économique, social et politique suffisant justifiant sa réforme, alors le débat parlementaire ne doit pas être un champ de bataille sur lequel on « laboure le texte » au point de ne plus le reconnaître. Aujourd’hui, la méthode législative autorise tous les calculs politiques, au détriment de la cohérence juridique.

Que pensez-vous du travail entrepris par Thierry Mandon sur la simplification des entreprises ?

Le secrétaire d’État mène un travail de fourmi indispensable, en recherchant de manière précise à démêler des nœuds réglementaires qui complexifient la situation juridique française. L’exercice vise ainsi à l’améliorer la réglementation applicable à l’entreprise à tous les moments de sa vie. En ce sens, il a raison de considérer que le diable se loge dans les détails.

Et des nombreuses réformes réalisées par voie d’ordonnance ?

La question a été très débattue au sein de notre groupe de travail. Nous considérons qu’il n’est pas possible de crier « haro sur les ordonnances » et de les condamner globalement. Cependant, le recours aux ordonnances augmente et se généralise. Le pouvoir exécutif tente ainsi de contourner le Parlement. Et la masse des textes juridiques croit mécaniquement. Néanmoins, ces ordonnances semblent justifiées dans certaines matières techniques, car elles peuvent avoir l’avantage de permettre l’élaboration de réformes cohérentes et non soumises au débat parlementaire parfois aléatoire. Toutefois, elles se propagent dans des matières qui exigent un choix politique. Ce qui est beaucoup plus critiquable. Sur la réforme du droit des contrats un débat parlementaire aurait dû avoir lieu, la matière étant suffisamment importante.

Quelle suite sera donnée à ce rapport ?

Notre rapport sera remis au président de l’Assemblée nationale et a déjà été adressé aux parlementaires.

Certaines des mesures proposées peuvent d’ores et déjà être mises en oeuvre. D’autres exigent une intervention de la loi, voire d’une loi organique, où même une réforme constitutionnelle. Elles réclament ainsi une vraie volonté politique pour aboutir…

► L’interview s’est intéressée à la première partie du rapport, sur l’élaboration de la législation et vous laisse découvrir les recommandations formulées vis-à-vis des arrêts de la Cour de cassation, du droit fiscal et social.